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村务公开制度是我国农村基层民主自治的一项重要制度。近年来，随着我国经济快速发展、城市化进程的深入以及村民民主意识的增强，越来越多的村民开始关注村务、主动要求村自治组织公开村务，以及向政府提出责令村务公开的履职申请。
什么是村务公开？村务与政府信息是否相关？政府如何处理村务公开的履职申请？实践中存在大量的疑问和争议。我们结合实务，整理了相关的规定和司法判例，从村务公开制度及争议点两方面做一简要归纳，以供行政、司法实务参考。
第一部分 村务公开制度简述
一、村务公开制度的立法历程
为保障村民民主管理和民主监督的权利，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）规定了村务公开制度，把村民自行开展村务公开工作上升到国家法律层面进行规范。
2004 年 7 月 12 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（下称《村务公开和民主管理意见》）从村务公开的内容、时间、形式和基本程序以及村务公开监督小组等方面为村务公开制度进一步做出了完善。
2017年12月04日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，就建立健全村务监督委员会提出指导意见。
2007年09月13日，民政部发布《关于做好村务公开目录编制工作的指导意见》，提出编制村务公开目录的基本原则与目标要求等。
2011 年 11 月 21 日，农业部、监察部印发了《农村集体经济组织财务公开规定》，从农村财务公开的主体、内容、方式、期限以及村务公开争议的处理途径做出了规定。
与此同时，全国 31 个省级人大常委会也都制定了村委会组织法实施办法，部分省份还专门制定了村务公开条例或者村务公开办法对村务公开以地方性法规和地方政府规章的立法形式进行规定。比如《广东省村务公开条例》《湖北省村务公开实施办法》《山东省村务公开条例》等。浙江省也制定了本省的村务公开规定，2005年06月23日，中共浙江省委办公厅、省人民政府办公厅发布《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》，2020年07月31日省人大及常委会修订了《浙江省村经济合作社组织条例》。
几十年来，我国的村务公开已形成较为较为完整的制度体系，在全国各省、直辖市、自治区的村民自治实践中得到广泛实施。
二、村委公开制度的八个要点
【要点一】村务公开的主体：
以村民自治组织村民委员会和乡镇政府、县级政府及其主管部门为主
（一）村民自治组织
《村民委员会组织法》《农村集体经济组织财务公开规定》明确了村民自治组织具有进行村务信息公开的职责。根据该法的规定，作为村务信息公开的主体的村民自治组织主要包括：
一是村民选举委员会，根据《村民委员会组织法》第十四条、十五条的规定，村民选举委员会是村内选举事项的公布主体。
二是村民小组，根据《村民委员会组织法》第二十八条的规定，村民小组会议决定的事项，由村民小组进行公布。
三是村民委员会，村民委员会负责对《村民委员会组织法》第三十条的规定的进行公开。《村民委员会组织法》第二十二条规定“村民委员会实行村务公开制度。”
四是农村集体经济组织，包括代行村集体经济组织职能的村民委员会（村民小组）、村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织。
法条依据：
《浙江省村经济合作社组织条例》
第三十七条规定“ 村经济合作社应当实行财务公开和民主理财，按章程规定定期向社员公布财务状况。”
《农村集体经济组织财务公开规定》
第二条规定“ 本规定适用于按村或村民小组设置的集体经济组织（以下称村集体经济组织）。代行村集体经济组织职能的村民委员会（村民小组）、撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区（居委会）、村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织，适用本规定。”
五是撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区（居委会）。对应的规定为《农村集体经济组织财务公开规定》第二条。
（二）县级政府及其主管部门和乡镇政府在履行职责过程中可以收集、整理、制作、保存和掌握相关的农村村务信息，具有公开相关村务信息的职责，是村务公开的主体。
《村民委员会组织法》第三十五条规定，村委会组成人员的任期和离任审计结果由县级政府农业部门、财政部门或者乡镇一级的政府组织公布。
《政府信息公开条例》第十一条，第十二条规定，县级政府及其部门、乡镇一级政府都应当重点公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，乡镇一级的政府还应当重点公开贯彻落实国家关于农村工作政策的情况，宅基地使用的审核情况，执行计划生育政策的情况等。
【要点二】村务公开的范围：
村民自治组织管辖范围内
【要点三】村务公开的对象：
自治组织的成员
【要点四】村务公开的内容：
（一）《村民委员会组织法》规定内容
第一类：《村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；
《村民委员会组织法》
第二十三条 村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。
村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。
第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
第二类：国家计划生育政策的落实方案；
第三类：政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；
第四类：村民委员会协助人民政府开展工作的情况；
第五类：涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项
（二）《农村集体经济组织财务公开规定》规定内容
《农村集体经济组织财务公开规定》
第五条 村集体经济组织财务公开的内容包括：
（一）财务计划
1.财务收支计划；2.固定资产购建计划；3.农业基本建设计划；4.公益事业建设及“一事一议”筹资筹劳计划；5.集体资产经营与处置、资源开发利用、对外投资等计划；6.收益分配计划；7.经村集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论确定的其他财务计划。
（二）各项收入
1.产品销售收入、租赁收入、服务收入等集体经营收入；2. 发包及上交收入；3. 投资收入；4. “一事一议”筹资及以资代劳款项；5. 村级组织运转经费财政补助款项；6. 上级专项补助款项；7. 征占土地补偿款项；8. 救济扶贫款项；9．社会捐赠款项；10．资产处置收入；11. 其他收入。
（三）各项支出
1. 集体经营支出；2. 村组（社）干部报酬；3. 报刊费支出；4. 办公费、差旅费、会议费、卫生费、治安费等管理费支出；5. 集体公益福利支出；6. 固定资产购建支出；7. 征占土地补偿支出；8. 救济扶贫专项支出；9．社会捐赠支出；10．其他支出。
（四）各项资产
1. 现金及银行存款；2. 产品物资；3. 固定资产；4. 农业资产；5. 对外投资；6. 其他资产。
（五）各类资源。
包括集体所有的耕地、林地、草地、园地、滩涂、水面、“四荒地”、集体建设用地等。
（六）债权债务
1. 应收单位和个人欠款；2. 银行（信用社）贷款；3. 欠单位和个人款；4. 其他债权债务。
（七）收益分配
1. 收益总额；2. 提取公积公益金数额；3. 提取福利费数额；4. 外来投资分利数额；5. 成员分配数额；6. 其他分配数额。
（八）其他需要公开的事项
第六条 村集体经济组织应当按规定的公开内容进行逐项逐笔公开。下列事项，应当专项公开：（一）集体土地征占补偿及分配情况；
（二）集体资产资源发包、租赁、出让、投资及收益（亏损）情况；
（三）集体工程招投标及预决算情况；
（四）“一事一议”筹资筹劳及使用情况；
（五）其他需要进行专项公开的事项。
【要点五】村务公开的程序：
一、《村民委员会组织法》对此没有做出规定。
二、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》规定：“村务公开的基本程序是：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。”
【要点六】村务公开的时间：
一、《村民委员会组织法》第三十条规定：一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。”
二、《农村集体经济组织财务公开规定》第七条规定：村集体经济组织财务至少每季度公开一次；财务往来较多的，收支情况应当每月公开一次，具体公开时间由所在地县级以上农村经营管理部门统一确定。对于多数成员或民主理财小组要求公开的内容，应当及时单独进行公开。涉及集体经济组织及其成员利益的重大事项应当随时公开。”
三、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》规定：一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。
【要点七】村务公开的形式：
一、《村民委员会组织法》对此没有做出规定.
二、《农村集体经济组织财务公开规定》第八条规定:
村集体经济组织应当设置固定的公开栏进行财务公开。同时，也可以通过广播、网络、“明白纸”、会议、电子触摸屏等形式进行辅助公开。
三、《村务公开和民主管理意见》规定：
各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式公开。
四、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》规定：
(二)规范村务公开的形式、时间和基本程序。各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式公开。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。
【要点八】村务公开的监督纠错机制：
当村民自治组织不依法进行村务公开时，我国村委会组织法规定了两种监督机制，一种是由村务监督机构进行的村内监督机制，另一种是由乡镇政府或者县级政府及其主管部门进行的行政监督。
法条依据：
《村民委员会组织法》
第三十一条：村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”该条款所规定的就是村务公开的监督纠错机制，确立了村民监督、查询、检举的权利，并规定了对有关人员违法责任的追究。
《农村集体经济组织财务公开规定》
第十五条：县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府行使下列指导和监督职责：（一）指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；（二）指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度；（三）对财务公开中存在的问题进行查处。
第十六条：对违反本规定的村集体经济组织和会计委托代理服务机构，由县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委或政府责令限期纠正；仍不纠正的，由县级纪检监察机关和乡（镇）党委或政府依照有关规定给予相关责任人相应处分。
《浙江省村经济合作社组织条例》
第三十八条：县级以上人民政府农业农村主管部门和乡镇人民政府依法对村经济合作社财务进行审计监督。
第二部分 实务中的法律争议点及司法判例
1.对于不再使用的联系方式，应当及时调整。由于行政机关未及时调整，导致公民仍按照原来公开的联系方式向行政机关提出申请，行政机关提出当事人未以指定方式提出申请的辩解理由不能成立；作为人民政府的工作机构，收到不属于本部门职责的申请后，应当及时转交有权处理的其他机构。
案例：《沈某某、杨某某等与海宁市人民政府行政监察（监察）案》
【裁判要点】
原告向海宁市人民政府办公室邮箱发送《责令村务信息公开申请书》，邮件发送成功。尽管海宁市人民政府办公室并不具有处理投诉事项的职责，但其作为海宁市人民政府的工作机构，收到不属于本部门职责的申请后，应当及时转交有权处理的其他机构。行政机关应当确保向社会公众公开的联系方式处于正常状态，使公民能够通过公开的联系方式提交申请、反应诉求。对于不再使用的联系方式，应当及时调整。由于行政机关未及时调整，导致公民仍按照原来公开的联系方式向行政机关提出申请，行政机关提出当事人未以指定方式提出申请的辩解理由不能成立。
本案中，海宁市人民政府自2017年11月15日之后就将在线咨询、投诉、举报、查询等政务迁移到“浙江政务服务网”和“中国海宁”门户网站办理，但是对不再继续使用的邮箱没有及时删除或者注销，造成原告认为该邮箱仍在使用，并向该邮箱成功发送申请，应当认为原告提交的申请已经成功到达海宁市人民政府。
【案例来源】
一审：浙江省嘉兴市中级人民法院 （2019）浙04行初56号
二审：浙江省高级人民法院 （2020）浙行终804号
2.县级人民政府不具有对村委会未按照村民要求向村民个人公开村务信息进行监督的职责。
案例：《沈某某、杨某某等与海宁市人民政府行政监察（监察）案》
【裁判要点】
从沈某某、杨某某邮寄给祝东村委会的《村务信息公开申请表》的内容来看，其目的是要求祝东村委会向其个人公开所申请的内容，这与村务公开制度的目的以及法律法规规定的村务公开的形式并不相符。原告向海宁市人民政府提交的《责令村务信息公开申请书》的内容也是要求海宁市人民政府进行调查核实，并责令祝东村村委会公开其申请的信息。
依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”之规定，海宁市人民政府具有对“村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的”进行调查核实的法定职责，但并不具有对村委会未按照村民要求向村民个人公开村务信息进行监督的职责。因此，海宁市人民政府不具有对原告申请事项进行监督的法定职责。
【案例来源】
一审：浙江省嘉兴市中级人民法院 （2019）浙04行初56号
二审：浙江省高级人民法院 （2020）浙行终804号
3.县级以上人民政府一般对村务公开工作只是负宏观上的领导职责，县级人民政府对当事人提出的责令村务公开申请，并无直接处理的法定职责。
案例：《梁某某、广东省佛山市顺德区人民政府再审审查与审判监督案》
【裁判要点】
本院经审查认为，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十条及《广东省村务公开条例》第一条的原则规定，本案适用《广东省村务公开条例》中的具体规定，即第十五条规定：“乡、民族乡、镇人民政府，县级人民政府民政主管部门对村务不公开或者公开不及时的村民委员会，应当责令其限期公开……”和第十六条规定：“村民小组组务、村集体经济组织的资产与财务、社区居民委员会居务等公开参照本条例规定执行。”
梁某某认为顺德区政府没有履行责令顺德区大良街道新松社区居民委员会及顺德区大良街道新松股份经济合作社公开《关于大良街道新松居委会（新地组）住宅留用地固化宅基地分配村务公开申请》等有关材料的法定职责。
但是根据上述规定，县级以上人民政府一般对村务公开工作只是负宏观上的领导职责，顺德区政府作为县级人民政府，对梁某某提出的责令村务公开申请，并无直接处理的法定职责。同时，顺德区政府收到《责令村务公开申请书》后已转相关单位办理并作出《佛山市顺德区人民政府办公室关于〈责令村务公开申请书〉的处理情况回复》，且已向梁惠萍送达。梁某某认为顺德区政府行政不作为，缺乏事实与法律依据。
【案例来源】
最高人民法院（2021）最高法行申28号
案例：《熊某某因诉四川省成都市成华区人民政府其他行政行为案》
【裁判要点】
根据职权法定原则，行政机关对特定事项行使管辖权，必须基于法律、法规、规章的授权并在授权范围内行使权力。农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发〔2011〕13号）第二条、第五条规定，在撤村转居后，代行原集体经济组织职能的城市居民委员会仍负有集体经济组织财产的公开职责。该规定第十五条规定，县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开，指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度，对财务公开中存在的问题进行查处。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，区级人民政府对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。
根据上述规定，县级以上的农村经营管理部门或乡(镇)政府负有监督村务公开的职责，而区级人民政府并不负有相应职责。
【案例来源】
最高人民法院（2018）最高法行申485号
4.针对已被撤销的村民委员会的村民作出的答复行为不受《村民委员会组织法》调整，政府对其公开信息与否不具有法定查处职权。
案例：《李某某、湖北省武汉市人民政府再审审查与审判监督行政案》
【裁判要点】
因李某某所在的原武汉市江岸区红桥村已完成城中村改造，原红桥村村民委员会已撤销，故被诉告知书答复李某某关于武汉市红桥集团股份有限公司公开相关信息的行为不受《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规的调整，江岸区政府对其公开信息与否不具有法定查处职权的认定并无不当。
【案例来源】
最高人民法院 （2019）最高法行申13794号
5.关于村务公开纠纷的救济问题。
案例：《陈某某、重庆市忠县人民政府再审审查与审判监督案》
【裁判要点】
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，当村民委员会不及时公布应当公布的村务事项时，村民的救济途径为：向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门的职责是调查核实、责令依法公布。有关单位未履行调查处理、告知答复等义务，构成履责行为不合法。
【案例来源】
最高人民法院（2019）最高法行申104号
6.关于村务公开纠纷的问责问题。
案例：《陈某某、重庆市忠县人民政府再审审查与审判监督案》
【裁判要点】
因村务公开纠纷，村民一并请求有关单位对村干部违法违纪行为进行问责，属于要求上级行政机关履行内部监督职责，属于行政权力内部运行的范畴，依法不属于行政诉讼受案范围。
【案例来源】
最高人民法院（2019）最高法行申104号
7.非本村集体组织成员，无权要求村务公开
案例：《王某某、天津市西青区人民政府再审审查与审判监督案》
【裁判要点】
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、三十一条的规定，村民委员会实行村务公开制度，接受村民的监督；村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询；村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。也就是说，村务公开制度是保障村民对涉及本村村民利益、村民普遍关心事项的知情权，只有村民才有权请求相关人民政府或主管部门履行村务公开监督法定职责。非本村集体组织成员，无权要求村务公开。
【案例来源】
最高人民法院（2019）最高法行申7171号
案例：《关某某与北京市海淀区四季青镇人民政府其他案》
【裁判要点】
设立村务公开制度之目的在于保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益。因此，对于村务公开制度的监督权应由村民来行使。
本案中，根据查明的事实可知，关某某虽然户口落在门头村，但其身份属于居民，并非门头村村民，故不享有村民在村务公开制度中的相关权利。此外，虽然其是履责事项的申请人，也是答复的相对人，但在履责之诉中，原告资格的判断并不适用“相对人理论”，而是要实质判断申请人与其提出的履责事项之间是否具有利害关系。如上所述，因为关某某并非门头村村民，其不享有请求镇政府纠正村委会违法村务公开行为的权利，故其与该履责事项之间并不具有利害关系，不具有提起本案履责之诉的原告资格
【案例来源】
北京市第一中级人民法院（2019）京01行终55号
案例：《关某某因诉北京市海淀区四季青镇人民政府行政答复一案》
【裁判要点】
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。因此，对于村务公开制度的监督权应由村民来行使。
本案中，关某某因门头村委会未公开其申请的相关村务信息，而先后两次向四季青镇政府提出申请，请求责令该村委会进行村务公开，其实质是请求四季青镇政府履行纠正门头村委会违法村务公开的职责。在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予的，且并非明显不属于行政机关职责范围内的事项。结合在案证据可知，关某某并非门头村村民，也不是被腾退房屋的被腾退人，故其不享有法律赋予村民请求镇政府纠正村委会违法村务公开行为的权利，与该履责事项之间并不具有利害关系，其请求缺乏相应的请求权基础，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。
【案例来源】
北京市高级人民法院（2019）京行申928号
